Disabilità, la Lombardia va per conto suo

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La Lombardia riordina in un Testo unico tutte le norme relative alla disabilità, ma non tiene conto della riforma disegnata a livello nazionale dalla legge delega 227 e dal decreto legislativo 62. Definizioni diverse, due architetture procedurali differenti per il progetto di vita, una ricomposizione poco chiara del budget di progetto, l'omissione della portabilità del progetto di vita prevista dalla legge nazionale. Un testo che si muove su un binario parallelo rispetto al livello nazionale e che creerà non pochi problemi

di Salvatore Semeraro - Consigliere regionale Anffas Lombardia
e Massimiliano Malè    - Vicepresidente di Federsolidarietà-Confcooperative Lombardia

Il 4 giugno 2026 il Consiglio regionale della Lombardia ha approvato il Testo Unico degli interventi regionali per l’inclusione sociale e la tutela delle persone con disabilità (legge regionale 13/2026), che abroga e ricompone cinque leggi regionali, tra cui la legge regionale 25/2022 sulla vita indipendente. È un’operazione di semplificazione che merita di essere riconosciuta come tale. Ma è anche un’occasione che permette di misurare, con un grado di precisione che la sola lettura della legge regionale non consente, quanto la produzione legislativa lombarda sulla disabilità si sia mossa in un binario parallelo – e non comunicante – rispetto alla riforma nazionale attuata con il decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62, in esecuzione della delega contenuta nella legge 22 dicembre 2021, n. 227. 

Il confronto che segue isola i punti principali in cui i due testi, pur disciplinando lo stesso oggetto con lo stesso nome – il progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato – costruiscono procedimenti, competenze e tutele non sovrapponibili.

Il piano lessicale: stessa parola, definizione diversa

Il punto di partenza è la nozione stessa di persona con disabilità. Il d.lgs. 62/2024, riscrivendo l’art. 3 della legge 104/1992, lega la qualifica di «persona con disabilità avente diritto ai sostegni» a un presupposto procedurale preciso: il riconoscimento della disabilità mediante la valutazione di base, oggi affidata in via esclusiva all’Inps (art. 9, comma 1). Il Testo Unico, all’articolo 3, comma 1, lettera a), definisce le «persone con disabilità» riprendendo invece la formula della Convenzione Onu del 2006 («durature menomazioni fisiche, mentali, intellettive o sensoriali»), senza alcun riferimento al riconoscimento ex articolo 9 comma 3 del d.lgs. 62/24. Non si tratta di una variante stilistica. Sono due definizioni costruite su presupposti, anche epistemologici, diversi: una di tipo procedurale-accertativo, l’altra di tipo descrittivo-convenzionale, che il legislatore regionale non ha tentato di ricondurre a sistema.

La stessa logica si ripete sul piano della certificazione e dell’accesso. L’articolo 4 del Testo Unico individua i destinatari delle misure regionali sulla base della certificazione di invalidità civile non inferiore al 46% o, usando non a caso lo stesso termine, della certificazione ai sensi ex art. 3 della legge 104/1992 – esattamente i medesimi parametri della l.r. 25/2022 del 2022. Il decreto nazionale invece ha nel frattempo introdotto un procedimento unitario di valutazione di base (artt. 5-13) che culmina in un certificato unico, il quale – per espressa previsione dell’art. 13, comma 1 – «sostituisce a tutti gli effetti le relative certificazioni». Il Testo Unico non aggiorna il riferimento e continua a fondare l’accesso alle proprie misure su un sistema di certificazione che il decreto nazionale considera, nei territori in cui è già operativo, superato. 

Il d.lgs. 62 oblitera il concetto di certificazione, in quanto introduce asimmetria potenzialmente discriminatoria tra il valutatore e il valutato, e lo sostituisce l’elemento esistenziale di «riconoscimento di condizione» di una persona: nel suo iter conclusivo la disabilità si riconosce come condizione dell’esistenza, non si certifica come se fosse una patologia. Non si tratta di mere parole, ma di un cambio di paradigma culturale, che deve incidere anche sul conseguente piano dell’operatività.

Il progetto di vita: due architetture procedurali diverse

Il decreto 62/24 disciplina il progetto di vita nel Capo III (artt. 18-29), con un’architettura compiuta: la persona con disabilità o chi la rappresenta presenta l’istanza all’ambito territoriale sociale, se dotato di personalità giuridica, o ad altro ente individuato con legge regionale (art. 23, comma 2); la valutazione multidimensionale è condotta da un’unità con composizione tassativamente elencata (art. 24, commi 2 e 3); il progetto, una volta redatto, individua un referente per la sua attuazione, le cui funzioni sono enumerate dall’art. 29 (curare la realizzazione del progetto, assistere i responsabili dei singoli servizi, monitorare l’attuazione, garantire il coinvolgimento della persona e del caregiver, richiedere la convocazione dell’unità di valutazione per rimodulare il progetto).Il Testo Unico, all’articolo 5, attribuisce la titolarità del procedimento non all’ambito territoriale sociale ma al singolo Comune di residenza, d’intesa con l’Asst competente (comma 4). È una scelta che il decreto stesso autorizza, in via di principio, lasciando alle Regioni la facoltà di individuare “altro ente”: ma è una facoltà che sposta il baricentro amministrativo dal livello sovracomunale – quello dell’ambito territoriale sociale ex art. 8 della l. 328/2000, pensato per garantire economie di scala e uniformità di trattamento – al livello comunale, con tutte le disparità di capacità organizzativa che ne possono derivare tra un Comune e l’altro.

Più rilevante è l’assenza, nel Capo I del Testo Unico, di una figura equivalente al referente per l’attuazione del progetto di vita disciplinato dall’art. 29 del decreto. Il Testo Unico nomina sì un “referente”, ma al Capo IV, dedicato al caregiver familiare (art. 31), dove la figura ha un perimetro diverso: è il responsabile del caso nell’ambito del Piano Assistenziale Individuale, non del progetto di vita. Nel Capo I non esiste un articolo che disciplini chi cura la realizzazione del progetto di vita, chi ne monitora l’attuazione, chi convoca l’unità di valutazione per la rimodulazione. È un vuoto procedurale o solo lessicale? Il decreto nazionale individua nel referente un nodo di responsabilità precisa; il Testo Unico, su questo punto specifico, non lo individua affatto.

Titolarità e piena comprensione del progetto 

L’elemento di maggiore cambiamento di paradigma delle due norme nazionali consiste nell’identificare la persona come l’unico titolare del progetto. È evidente che gli aspetti amministrativi possono o devono essere esercitati, se del caso, dall’amministratore di sostegno o da chi ha la tutela, ma la titolarità del progetto resta in capo alla persona. Questo significa che le aspettative, le scelte e i desideri devono essere attribuibili alla persona e a nessun altro. La norma nazionale è da questo punto di vista intransigente: devono essere trovati i sostegni e gli accomodamenti ragionevoli necessari a consentire la piena partecipazione al progetto anche a coloro che hanno necessità di sostegni intensivi molto elevati.

Nel Testo Unico lombardo invece si legge testualmente che «il progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato è definito a seguito di valutazione multidimensionale dei bisogni della persona con disabilità, ai sensi dell’articolo 11, comma 2 bis, della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3 ed è richiesto dalla persona interessata o, qualora la persona con disabilità si trovi in condizioni di incapacità legale o naturale, dal suo rappresentante legale o tutore in conformità alle disposizioni previste dall’ordinamento civile, assicurando, per quanto possibile, la partecipazione della stessa alla elaborazione del progetto».

Risulta fin da subito evidente che l’unità di valutazione multidimensionale non valuta desideri, aspettative e scelte, ma si basa di nuovo esclusivamente su una valutazione di bisogno. Si perde il tema del profilo di funzionamento e, infine, si taglia corto in relazione alla “garanzia del diritto alla piena comprensione ed espressione della persona nel caso di sostegno intensivo molto elevato”, utilizzando una visione di sicuro più pragmatica e aggiungendo al verbo “assicurare” anche la locuzione “per quanto possibile”. In questo modo la legge regionale di sicuro cerca di risolvere la questione in relazione all’effettiva applicabilità dell’assicurazione del d.lgs. 62/24 sulla “garanzia di piena comprensione” della valutazione multidimensionale e del progetto, ma al contempo riduce la portata rivoluzionaria del cambio di paradigma ispirato dalla legge 227/21 in tema di titolaritàdel progetto di vita. Si noti bene che nel d.lgs. 62/24 si afferma la differenza della titolarità del progetto di vita e relativa volontà di attivazione dalla funzione dell’istante, cioè di colui che effettivamente effettua l’istanza; il titolare è sempre la persona, l’istante può anche essere un tutore o un amministratore di sostegno. 

La composizione dell’unità di valutazione: l’elenco tassativo contro il rinvio aperto

L’articolo 24 del decreto elenca in modo tassativo le figure che compongono l’unità di valutazione multidimensionale: la persona con disabilità, l’esercente la responsabilità genitoriale (in caso di minore) o il tutore, l’eventuale persona di supporto, un assistente sociale o un educatore dei servizi sociali territoriali, uno o più professionisti sanitari designati dall’azienda sanitaria, un rappresentante della scuola nei casi di interesse, un rappresentante dei servizi per l’inserimento lavorativo, il medico di medicina generale o il pediatra di libera scelta. Su richiesta, possono aggiungersi il coniuge o un familiare, un medico specialista, un rappresentante di enti del Terzo settore.

Il Testo Unico, all’articolo 6, comma 3, descrive la valutazione multidimensionale come attivata «dall’équipe multidisciplinare con il coinvolgimento dell’Asst, degli operatori di area sociale ed educativa afferenti al comune di residenza, del centro per la vita indipendente, della scuola, degli enti gestori dei servizi, della persona, nonché dei familiari». Una formula aperta, che non riproduce l’elenco tassativo del decreto e non nomina singolarmente le figure professionali che il decreto invece individua con precisione (l’assistente sociale, il professionista sanitario designato, il medico di medicina generale). Per la composizione effettiva, il comma 4 del medesimo articolo rinvia alle «unità di valutazione multidimensionale di cui all’articolo 26, comma 5, lettera b), della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 […] già attive nelle Asst», cioè a una disciplina sanitaria regionale preesistente, concepita per altre finalità, della quale il Testo Unico non verifica né dichiara la compatibilità con la composizione richiesta dall’art. 24 del decreto. Si tratta di un rinvio, non di una disciplina: la composizione dell’unità di valutazione multidimensionale lombarda resta, a tutt’oggi, da accertare rispetto al modello nazionale.

Il budget di progetto e la ricomposizione delle risorse

L’articolo 28 del decreto non si limita a definire il budget di progetto come somma di risorse: ne disciplina la logica di funzionamento. Il comma 9 prevede che il budget sia impiegato «senza le limitazioni imposte dall’offerta dei singoli servizi», nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e dei tetti di spesa, «per garantire prestazioni integrate e trasversali agli ambiti sociali e sanitario». 

È la clausola che tenta di trasformare il budget da semplice sommatoria contabile in strumento di ricomposizione: le risorse, anche se hanno origine in capitoli di spesa e amministrazioni diverse – sociale, sanitaria, sociosanitaria – verrebbero ricondotte a un’unica disponibilità funzionale al progetto della persona, superando la logica della prestazione tipizzata e dell’offerta predefinita dal singolo servizio.

Il Testo Unico, all’articolo 7, elenca le fonti che concorrono al budget di progetto (Fnps, Fna, fondo legge 112/2016, Fse+, risorse comunali, tariffe delle unità di offerta residenziali) e ne riconosce, al comma 3, la «flessibilità e dinamicità» per integrare, ricomporre ed eventualmente riconvertire le risorse. Non riproduce, tuttavia, una clausola equivalente al comma 9 dell’art. 28 del decreto: non vi è, nel Testo Unico, un’affermazione esplicita che il budget di progetto operi superando i vincoli dell’offerta dei singoli servizi. La ricomposizione, nel testo lombardo, resta enunciata in termini di principio (flessibilità, dinamicità) ma non tradotta nella stessa clausola operativa con cui il decreto autorizza esplicitamente lo sconfinamento dai limiti ordinari dell’offerta sociosanitaria.

Né il Testo Unico richiama il Fondo per l’implementazione dei progetti di vita istituito dall’art. 31 del decreto (25 milioni di euro annui dal 2025), risorsa espressamente qualificata come «integrativa e aggiuntiva» rispetto a quelle ordinarie e oggetto di riparto annuale alle Regioni sulla base della rilevazione dei fabbisogni territoriali. 

L’assenza di un raccordo esplicito lascia aperta la domanda di come tali risorse, una volta assegnate alla Lombardia, si inseriscano nel budget di progetto regionale così come disciplinato dall’art. 7 del Testo Unico.

Accomodamento ragionevole: dalla definizione al procedimento

Il decreto, con l’articolo 17, introduce nella legge 104/1992 un nuovo articolo 5-bis composto da dodici commi, che non si limita a definire l’accomodamento ragionevole ma ne disciplina l’intero procedimento: l’istanza scritta della persona con disabilità o di chi la rappresenta, la partecipazione al procedimento, i criteri di necessità, adeguatezza, pertinenza e proporzionalità, l’obbligo per la pubblica amministrazione di valutare preventivamente la proposta del richiedente, il diniego motivato, il ricorso giurisdizionale ex artt. 3 e 4 della legge 67/2006, e – questo è l’elemento di maggior tutela – la possibilità di rivolgersi all’Autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità sia nei confronti della pubblica amministrazione, sia dei concessionari di servizi pubblici, sia dei soggetti privati.

Il Testo Unico si limita, all’articolo 3, comma 1, lettera g), a riprodurre la sola definizione di accomodamento ragionevole, identica nella lettera a quella della l.r. 25/2022 e della Convenzione Onu. Non esiste, nel Capo I del Testo Unico, alcun articolo che disciplini come l’istanza si presenta, chi la valuta, quali termini si applicano, quali rimedi sono disponibili in caso di rifiuto. L’istituto, nel testo regionale, resta enunciato ma non procedimentalizzato: per la sua effettiva esigibilità, l’interessato deve fare riferimento esclusivamente al procedimento delineato dal decreto nazionale, che la Regione non ha replicato né specificato per il proprio livello di competenza.

Icf, il grande assente

Il decreto costruisce l’intero impianto valutativo sulla Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute (Icf), insieme alla Classificazione internazionale delle malattie (Icd): la definizione di Icf è fissata dall’art. 2; i criteri della valutazione di base sono «orientati sulla base dell’Icd e degli strumenti descrittivi Icf» (art. 5, comma 3, lettera a); l’art. 11 ne disciplina l’adozione e gli aggiornamenti; l’art. 25 fonda la valutazione multidimensionale su un “approccio bio-psico-sociale” che tiene conto di Icf e Icd, definendo il profilo di funzionamento della persona «anche in termini di capacità e performance dell’Icf».

Nel Testo Unico lombardo, in nessuno dei sei capi compare la sigla Icf. Non un richiamo, non un rinvio, non una clausola di raccordo con la classificazione che il decreto pone a fondamento tecnico-scientifico dell’intero sistema di accertamento e valutazione. Per un testo che disciplina la valutazione multidimensionale (art. 6) e il progetto di vita (art. 5) usando esattamente la stessa terminologia del decreto, l’assenza di qualsiasi riferimento allo strumento clinico-classificatorio che il decreto stesso individua come comune linguaggio di valutazione rappresenta una delle lacune più nette dell’intero impianto regionale.

La portabilità: l’omissione con il maggior impatto pratico

L’articolo 27 del decreto disciplina la portabilità del progetto di vita: in caso di variazione, anche solo temporanea, del contesto territoriale o del luogo di abitazione, il progetto è rimodulato secondo il principio di continuità dell’assistenza, garantendo livelli di organizzazione e prestazioni non inferiori a quelli precedenti; in caso di trasferimento in altra regione, il progetto viene riformulato tenendo conto del nuovo assetto territoriale, sempre nel rispetto della continuità dell’assistenza. Il Testo Unico lombardo non disciplina l’istituto in alcun punto: né l’articolo 5, che regola la nascita del progetto, né l’articolo 20, che si occupa della libertà di scelta del luogo di abitazione, toccano la sorte del progetto già attivo in caso di trasferimento, anche solo da un ambito territoriale lombardo a un altro.

La domanda più radicale

Resta un interrogativo che precede ogni singolo rilievo tecnico: in che modo questo Testo Unico, approvato proprio mentre la sperimentazione del d.lgs. 62/2024 si estende – dopo tre fasi di ampliamento – a 58 province italiane, comprese diverse province lombarde (Brescia dal 2025; Milano, Bergamo, Como, Mantova, Pavia e Sondrio dal marzo 2026), si sovrappone al decreto nazionale nei territori in cui quest’ultimo è già operativo? E in caso di disallineamento tra le due fonti – sulla titolarità del procedimento, sulla composizione dell’unità di valutazione, sulla disciplina della portabilità – quale norma deve trovare applicazione?

La risposta, sul piano dei principi generali, è obbligata: il decreto legislativo, in quanto fonte statale adottata nell’esercizio di una competenza legislativa esclusiva sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.), prevale sulla legge regionale in tutto ciò che incide su quei livelli essenziali, e in particolare sulla disciplina della valutazione di base, della valutazione multidimensionale e degli istituti – come la portabilità o l’accomodamento ragionevole – che il decreto colloca a tutela di diritti fondamentali della persona. Ma la prevalenza in linea di principio non risolve il problema operativo: un operatore di un Comune lombardo, un’associazione, una famiglia che debba orientarsi tra un Testo Unico che parla di “Comune titolare del procedimento” e un decreto che assegna la titolarità di default all’ambito territoriale sociale, o tra un Testo Unico silente sulla portabilità e un decreto che la disciplina in dettaglio, si trova a dover ricostruire da sé, caso per caso, quale fonte applicare e in quali termini.

Questo conduce alla domanda più radicale, ed è quella che la stessa occasione del Testo Unico avrebbe potuto sciogliere: non sarebbe stato preferibile che il legislatore regionale, nel momento in cui riordinava la materia, richiamasse esplicitamente il d.lgs. 62/2024 e i decreti ministeriali attuativi, costruendo una disciplina regionale, anche migliorativa, più chiara e meno burocratica,che si limitasse a calare sul territorio lombardo – Comuni, ambiti, Asst, Centri per la vita indipendente – quanto il decreto nazionale già stabilisce, senza sovrapporre un’architettura procedurale parallela? Un testo unico nasce per semplificare; ma la semplificazione, in una materia in cui la riforma di sistema viaggia su una fonte statale di rango primario in piena fase di attuazione, richiedeva innanzitutto di misurarsi con quella fonte e non di proseguire, quasi senza accorgersene, lungo un binario lessicalmente identico ma giuridicamente parallelo.