Sostegno e Piano Educativo Individualizzato: risolto un annoso problema di conflitto giurisdizionale

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Tramite una recente Sentenza, la Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha risolto un annoso problema di conflitto giurisdizionale tra TAR (Tribunali Amministrativi Regionali) e Tribunali Civili, riguardo ai ricorsi relativi all’attribuzione del numero di ore di sostegno. Si tratta di un pronunciamento importante perché potrà evitare a molte famiglie di promuovere dei ricorsi che vengano poi dichiarati irricevibili per difetto di giurisdizione, con aggravio di spese per le famiglie stesse

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, con la recente Sentenza 12704/26, resa pubblica il 5 maggio scorso, ha risolto un annoso problema di conflitto di giurisdizione tra TAR (Tribunali Amministrativi Regionali) e Tribunali Civili, con riguardo alla proposizione dei ricorsi avverso le decisioni relative all’attribuzione del numero di ore di sostegno.
Prima di accennare in modo molto elementare e succinto ai contenuti della complessa e ampia Sentenza di trentacinque pagine, ritengo necessario, per i non addetti ai lavori, formulare alcune brevi premesse di carattere tecnico-giuridico:
1) In forza della divisione tra i poteri amministrativo-esecutivo e giurisdizionale, per i ricorsi contro gli atti amministrativi, come i PEI (Piani Educativi Individualizzati), bisogna rivolgersi al TAR.
2) La Legge 67/06 (Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazioni) ha previsto che contro gli atti discriminatori, come ad esempio un PEI con un numero di ore di sostegno ritenuto insufficiente dalla famiglia dell’alunno, ci si debba rivolgere al Tribunale Civile.
3) L’articolo 7 del Decreto Legislativo 66/17 stabilisce che a giugno il GLO (Gruppo di Lavoro Operativo per l’Inclusione) debba formulare il “PEI provvisorio” contenente il numero di ore di sostegno per l’anno scolastico successivo, numero che verrà confermato o modificato col “PEI definitivo“, da approvarsi entro fine ottobre, dopo un periodo di osservazione dell’alunno.
4) Dal Decreto 66/17 in poi c’è stato un perenne rinvio tra TAR e Tribunale Civile su chi dovesse legittimamente conoscere i ricorsi per discriminazione promossi ai sensi della citata Legg e 67/06, cosicché i ricorrenti si vedevano spesso rimandati dall’una all’altra Corte, e neppure in caso di impugnazioni le Magistrature Superiori, rispettivamente Consiglio di Stato e Corte di Cassazione, erano concordi.
Di qui, pertanto, la necessità della presente Sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni unite che fissasse definitivamente a quale dei due Tribunali spettasse la giurisdizione. Ciò premesso, entriamo nel merito della pronuncia della Corte.

I genitori di uno studente con disabilità certificato con articolo 3, comma 3 della Legge 104/92 avevano fatto ricorso per discriminazione ai sensi della Legge 67/06 contro la riduzione delle ore di sostegno indicate nel PEI da parte del dirigente scolastico, a causa dell’organico assegnatogli dall’Ufficio Scolastico Regionale. Il Tribunale di Busto Arsizio (Varese) aveva accolto il ricorso aumentando il numero di ore. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito aveva però interposto appello e la Corte d’Appello di Milano ne aveva accolto il ricorso, ritenendo che il ricorso iniziale non dovesse essere proposto di fronte al Tribunale Civile, ma di fronte al TAR, dal momento che il PEI era un atto “provvisorio”, mentre solo gli atti definitivi vanno impugnati di fronte al Tribunale Civile. Ed effettivamente, per impugnare un atto amministrativo nei confronti del Tribunale Civile, occorre che il PEI sia definitivo, talché solo dopo l’approvazione del quale nasce il diritto dello studente alle ore di sostegno. La famiglia ha proposto dunque ricorso nei confronti della Corte di Cassazione contro quella Sentenza della Corte d’Appello.
Ebbene, la Cassazione, come detto, tramite la citata Sentenza 12704/26, espressa a Sezioni Unite, ha annullato la decisione della Corte d’Appello, ritenendo che il PEI formulato a giugno non potesse essere modificato da nessuno sulla base di una costante giurisprudenza consolidata, e che trattandosi di discriminazione vi fosse la giurisdizione esclusiva del Tribunale Civile.
Può apparire strano che sia addirittura dovuta intervenire la Cassazione a Sezioni Unite per decidere la questione, dal momento che, come detto in premessa, molti Tribunali Civili, a differenza di numerosi TAR, avevano in precedenza considerato implicitamente il PEI come atto definitivo e quindi impugnabile avanti al Tribunale Civile per discriminazione. La “stranezza” può però essere chiarita dal fatto che purtroppo, come detto in premessa, l’articolo 7 del Decreto Legislativo 66/17 parla di “PEI provvisorio” a proposito del PEI formulato dal GLO nella verifica finale di giugno, mentre utilizza il termine “PEI definitivo” per quello formulato a fine ottobre. Inoltre, nei modelli di PEI allegati al Decreto Interministeriale 182/20, integrato dal Decreto Interministeriale 153/23, per i PEI formulati a giugno si parla purtroppo di “proposta” (e non di “attribuzione”) del numero di ore di sostegno per l’anno successivo. L’equivocità dei termini è ulteriormente aggravata dal fatto che l’articolo 4 del Decreto del Presidente del Consiglio (DPCM) 185/06 stabilisce che il dirigente dell’Ufficio Scolastico Regionale “autorizzi” il numero di posti di sostegno da assegnarsi alle singole scuole; conseguentemente il numero delle ore indicate nel PEI sarebbe una mera proposta autorizzata dall’Ufficio Scolastico Regionale.

La Corte di Cassazione, dunque, avendo dovuto affrontare sia ricorsi che ritenevano il PEI come atto “definitivo”, sia altri che invece lo ritenevano atto “provvisorio”, ha sciolto definitivamente con questa Sentenza, che ritiene il PEI di giugno come atto “definitivo”, una questione estremamente importante ai fini processuali, che produce effetti a livello sostanziale sull’attribuzione del diritto allo studio degli alunni con disabilità.
L’equivocità del termine provvisorio era stata affrontata anche dal Ministero dell’Istruzione e del Merito che, a seguito di quesiti, ha dovuto precisare che “PEI provvisorio” è solo quello riguardante gli alunni che si iscrivono per la prima volta a scuola, o che vengono certificati per la prima volta durante il percorso scolastico, e non quello che viene normalmente formulato per gli altri a giugno. Infatti, la Cassazione ha chiarito che qualora si seguisse la logica della Corte d’Appello di Milano, ovvero se tutti i PEI formulati a giugno dovessero essere atti “non definitivi”, gli studenti con disabilità non potrebbero mai ricorrere per discriminazione al Tribunale Civile prima di novembre, venendo in tal modo privati di un diritto.
La decisione della Suprema Corte ha pertanto chiarito un aspetto fondamentale del nostro sistema giuridico, garantendo il diritto agli alunni con disabilità che ritengono di dover chiedere un maggior numero di ore di sostegno, di poter ricorrere immediatamente al Tribunale Civile e di ottenere il riconoscimento del diritto a quel determinato numero di ore richiesto.

Questa Sentenza, in sostanza, è importante perché ha eliminato un dubbio interpretativo, evitando così che molte famiglie promuovessero dei ricorsi dichiarati irricevibili per difetto di giurisdizione, con aggravio di spese per le stesse. In più c’è da tener presente che le Sentenze per discriminazione pronunciate dai Tribunali Civili danno il diritto, per espressa disposizione della Legge 67/06, non solo al risarcimento dei danni economici subiti e dimostrabili, ma anche a quello dei danni “non patrimoniali” consistenti nel semplice fatto della discriminazione.
È pertanto opportuno che questa decisione della Cassazione venga diffusa, specie tra le famiglie degli alunni e delle alunne con disabilità. E consiglio anche la lettura dell’articolo Sostegno: le proposte del GLO valgono anche prima del PEI definitivo e decide il giudice ordinario. Intervengono le Sezioni Unite, pubblicato da «Orizzontescuola.it», scritto dai difensori dei ricorrenti, tra i quali conosco e apprezzo l’avvocata Ida Mendicino; si tratta infatti di un testo più ampio di questo mio e con un taglio che, pur nella sua semplicità, è articolato e più approfondito a livello tecnico-giuridico.