Inclusione scolastica: le Linee Guida per la nuova certificazione di disabilità 

Sono state recentemente pubblicate dal Ministero della Salute le Linee Guida per la nuova certificazione di disabilità ai fini dell’inclusione scolastica e per il Profilo di Funzionamento sulla base dell’ICF [l’ICF è la Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute definita dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, N.d.R.] previste dal Decreto Legislativo 66/17 (articolo 5, comma 6) e redatte da un gruppo di lavoro interministeriale che si è avvalso anche della consulenza di esperti esterni.

Già dal titolo dei capitoli si può capire il nuovo percorso previsto: 1. Accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell’inclusione scolastica. 2. ICD, ICF e il modello biopsicosociale alla base della descrizione del funzionamento. 3. Certificato Medico Diagnostico-Funzionale. 4. Verbale di accertamento medico-legale. 5. Profilo di Funzionamento ai fini dell’inclusione scolastica.
Si riporta qui di seguito parte della Premessa, che ben sintetizza e descrive le novità più rilevanti, invero già previste dal citato Decreto 66/17 e rese concrete con queste Linee Guida:
«Il decreto legislativo n. 66 del 2017 introduce nel preesistente percorso di accertamento dei bisogni dell’età evolutiva per l’inclusione scolastica alcune sostanziali novità, rispetto alle quali le presenti Linee Guida intendono costituire garanzia di uniformità interpretativa e operativa sul territorio nazionale:
1. Una nuova composizione della commissione: l’articolo 5, comma 2, lettera a) del decreto legislativo n. 66 del 2017, modificando l’articolo 4 della legge n. 104 del 1992, individua specifiche competenze mediche specialistiche per l’accertamento dell’invalidità civile e dell’handicap, nel caso in cui gli accertamenti riguardino persone in età evolutiva;
2. Un nuovo momento accertativo: l’articolo 5, comma 2, lettera b) del decreto legislativo n. 66 del 2017, novellando il comma 5 dell’articolo 12 della legge n. 104 del 1992, stabilisce che “contestualmente all’accertamento previsto dall’articolo 4 per le bambine e i bambini, le alunne e gli alunni, le studentesse e gli studenti, le commissioni mediche di cui alla legge 15 ottobre 1990, n. 295, effettuano, ove richiesto dai genitori della bambina o del bambino, dell’alunna o dell’alunno, della studentessa o dello studente con disabilità, o da chi esercita la responsabilità genitoriale, l’accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell’inclusione scolastica. Tale accertamento è propedeutico alla redazione del profilo di funzionamento…”;
3. Una modalità valutativa che tenga conto dei criteri del modello biopsicosociale della Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute (ICF), utile a fornire elementi per la descrizione dell’interazione fra un individuo con problemi di salute e i suoi limiti e potenzialità con la specificità del contesto reale in termini di barriere e facilitatori;
4. Il modello biopsicosociale della Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute (ICF) come comune denominatore di tre processi sequenziali: descrizione del funzionamento, accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell’inclusione scolastica, redazione del Piano educativo individualizzato (PEI);
5. La predisposizione di nuovi documenti a cura delle Aziende sanitarie e dell’INPS: 1. il certificato medico diagnostico-funzionale che correda la domanda per l’accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell’inclusione scolastica; 2. il verbale di accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell’inclusione scolastica; 3. il profilo di funzionamento necessario ai fini della predisposizione del Piano educativo individualizzato (PEI), e parte integrante del Progetto individuale (PI), di cui all’articolo 14 della legge 8 novembre 2000, n. 328;
6. L’utilizzo di supporti informatici per la redazione dei nuovi documenti, finalizzato a garantire uniformità di forma e di contenuto sull’intero territorio nazionale;
7. La necessità di fare riferimento a due classificazioni internazionali dell’Organizzazione Mondiale della Sanita (OMS): la Classificazione Internazionale delle Malattie (ICD) e la Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute (ICF);
8. La necessità di tenere concatenate e coerenti tra di loro la descrizione del funzionamento di bambine e bambini, alunne e alunni, studentesse e studenti e l’individuazione e l’articolazione delle misure di sostegno (fattori ambientali scuola: strumenti e strategie) indicate nel PEI».

L’emanazione da parte del Ministero della Salute di queste Linee Guida è certamente un altro passo in avanti nella riforma dell’inclusione scolastica prevista dal Decreto 66/17, anche se in realtà il Profilo di Funzionamento già era stato considerato dal Dcereto Interministeriale 182/20 che ha emanato i nuovi modelli nazionali di PEI.
Per utilizzare questi ultimi in maniera completa, mancava proprio il Profilo di Funzionamento, vale a dire il nuovo documento che sostituirà la Diagnosi Funzionale e il Profilo Dinamico Funzionale, e che è propedeutico alla redazione del PEI, soprattutto per quanto riguarda le contestate Tabelle C e C1, necessarie all’individuazione da parte del GLO (Gruppo di Lavoro Operativo per l’Inclusione) della quantificazione delle risorse necessarie all’alunno nell’anno scolastico successivo e strettamente legate – a parere di chi scrive troppo legate – ai livelli di “debito di funzionamento” derivati dalle dimensioni del Profilo di Funzionamento.
Ora in realtà, affinché diventino concretamente applicabili, occorrerà ancora attendere che esse vengano ufficialmente pubblicate in Gazzetta Ufficiale. Inoltre bisognerà capire in quanto tempo le ASL riusciranno a redigere questo nuovo documento per tutti gli alunni e le alunne con disabilità.

L’articolo 19, comma 7 bis del Decreto 66/17 già prevedeva una graduale applicazione di questo nuovo documento, a partire dagli alunni con disabilità che iniziano il proprio percorso scolastico o da quelli che effettuano un passaggio di ciclo. Pertanto prima che tutti gli alunni con disabilità abbiano redatto il nuovo Profilo di Funzionamento dovranno trascorre alcuni anni. Nel frattempo per gli altri alunni si dovranno continuare ad utilizzare la vecchia Diagnosi Funzionale e il vecchio Profilo Dinamico Funzionale, anche se il DPR del 24 febbraio 1994 che li regolamentava è stato abrogato dal Decreto 66/17.
Il documento prodotto dal Ministero della Salute è comunque molto articolato e frutto del lavoro di numerosi esperti di vari Ministeri e delle Associazioni di persone con disabilità e dei loro familiari. Esso è per altro assai complesso e merita una particolare attenzione interpretativa e applicativa.

Innanzitutto va detto che le nuove Linee Guida rendono finalmente applicabile la vera novità dei nuovi modelli di PEI contenuta nel Decreto Interministeriale 182/20 e cioè la loro formulazione secondo i principi dell’ICF, che saranno formulati per la prima volta ufficialmente con i GLO in programma nel mese di giugno del 2023, come stabilito dalla Nota Ministeriale n. 3330 del 13 ottobre scorso.
Per effettuare una lettura organica del documento si deve continuamente intercalare la lettura di un capitolo con un allegato o con un’appendice, con vari richiami anche ad altre parti del testo. In pratica si è seguita un po’ la tecnica elaborata in campo redazionale giuridico, spesso criticabile, con la quale una norma ne richiama un’altra, la quale a propria volta fa riferimento a una precedente norma che ne ha modificato una ulteriore e così via. Tutto ciò, per i non professionisti sanitari, come spesso sono i familiari degli alunni con disabilità e i docenti, potrà certamente creare problemi di comunicazione e di formulazione dei Profili di Funzionamento e dei successivi PEI. Per questo sarà necessaria un’attenta formazione e sperimentazione delle componenti non sanitarie delle Unità Multidisciplinari che dovranno formulare i nuovi Profili di Funzionamento.

Da un’attenta analisi, dunque, si nota che i primi quattro capitoli riguardano la formulazione delle nuove certificazioni sanitarie ad opera delle nuove commissioni e le successive formulazioni delle certificazioni di disabilità in età evolutiva ai fini scolastici secondo l’ICF, cioè le nuove formulazioni “di funzionamento”. Tutta questa materia è compito delle sole nuove commissioni sanitarie.
Solo il quinto capitolo, concernente la formulazione del Profilo di Funzionamento, coinvolge anche le famiglie e il docente della scuola alla quale l’alunno è iscritto. Come detto, però, tali figure non sanitarie dovranno comunque essere aiutate dai professionisti sanitari, membri dell’Unità Multidimensionale, a comprendere i contenuti delle certificazioni sanitarie e di funzionamento, al fine di trarre da tale lettura i contenuti del Profilo di Funzionamento e quindi dei successivi PEI. Ribadiamo pertanto che vi sarà la necessità di un minimo di formazione per famiglie e docenti, per essere in grado di svolgere bene questo compito, che non è più generico, come quando si formulavano precedentemente i Profili di Funzionamento, purtroppo spesso molto simili tra loro per via della deprecabile tecnica del “copia e incolla”. La personalizzazione molto spiccata impedirà queste pratiche scorrette, tanto più che il tutto si svolgerà tramite procedure elettroniche, che sono l’altra grande novità del nuovo sistema.
Quanto poi alla formazione dei docenti, se nella nuova Legge di Bilancio non verrà riprodotta la norma precedente delle 25 ore annue di formazione obbligatoria gratuita (comma 961 dell’articolo 1 della Legge 178/20), diverrà elevatissimo il rischio che i nuovi Profili di Funzionamento e i nuovi modelli di PEI possano essere formulati erroneamente, con grave danno per gli alunni con disabilità.
A livello operativo suscita forte perplessità la previsione contenuta nella parte finale del secondo paragrafo del capitolo 5, ovvero: «Il Profilo di Funzionamento andrebbe elaborato dopo una fase di osservazione da parte della scuola« degli alunni con disabilità nel contesto scolastico, al fine di rilevare come le loro «strutture corporee» reagiscano alle «barriere e alle facilitazioni» offerte dal contesto scolastico.
Tale previsione è in palese contraddizione con quanto previsto dal Decreto 66/17, dai nuovi modelli di PEI, dalle relative Linee Guida e addirittura con il primo paragrafo del capitolo 5 delle stesse Linee Guida qui in esame le quali, poche righe più sopra, definiscono correttamente che «Il Profilo di Funzionamento è il documento propedeutico e necessario alla predisposizione del PEI». Come si potranno infatti formulare alla fine di un anno scolastico i “PEI provvisori”, cioè quelli relativi agli alunni che per la prima volta frequenteranno l’anno scolastico successivo con la certificazione di disabilità (primo anno della scuola dell’infanzia; primo anno della scuola primaria senza avere mai frequentato la scuola dell’infanzia; alunno con certificazione avvenuta durante la frequenza di un qualunque anno scolastico), se è necessario osservare tali alunni per qualche tempo a partire dall’inizio dell’anno scolastico prima di redigere il Profilo di Funzionamento? Infatti, scopo del PEI provvisorio è quello di indicare la quantificazione delle risorse ritenute necessarie all’alunno il successivo anno scolastico; ma tali risorse debbono essere quantificate nello stesso PEI provvisorio con procedure strettamente legate al Profilo di Funzionamento. Pertanto tutta la normativa fin qui emanata ha sempre previsto che il Profilo di Funzionamento debba necessariamente essere redatto prima dell’estate, senza quindi poter osservare l’alunno per qualche tempo nel contesto classe. Inoltre, mancando ancora un Consiglio di Classe per i primi anni di un ciclo scolastico, quale docente verrà scelto per collaborare alla formulazione del Profilo di Funzionamento e del conseguente PEI provvisorio? A tal proposito è da supporre che verrà individuata la “funzione strumentale per l’inclusione”, ma negli istituti in cui sono presenti decine e talora più di un centinaio di alunni con disabilità, come gli istituti professionali il compito non potrà essere affidato unicamente ad un solo docente e sarà necessario nominare più di una di tali figure le quali, ovviamente, pretenderanno di ricevere il compenso previsto contrattualmente per tale incarico.
In ogni caso, se è necessario che il PEI provvisorio rechi le richieste di risorse per il settembre successivo, bisognerà necessariamente almeno abbozzare prima della fine dell’anno scolastico un Profilo di Funzionamento “provvisorio”, basandosi sui dati forniti dalle famiglie e dagli operatori sociosanitari che conoscono l’alunno e rinviando a settembre l’osservazione in situazione scolastica per formulare il Profilo di Funzionamento e il PEI definitivi. Molto più agevole, invece, sarà il lavoro per gli studenti degli anni successivi al primo, poiché i docenti già li conoscono e hanno potuto osservarli nel contesto scolastico.

Un ulteriore problema sempre più pressante è costituito dalla scarsità di talune figure sanitarie, come i neuropsichiatri infantili. Già in molti casi tali figure, scarsissime sul territorio, fanno difficoltà a seguire tutti i GLO, anche se svolti da remoto. Ora, con la complessità della nuova procedura, concernente prima la certificazione sanitaria e di funzionamento, poi la formulazione del Profilo di Funzionamento e infine di redazione del PEI, con le sue due successive verifiche intermedia e finale, che comportano un’assidua e ripetuta presenza di queste fondamentali figure professionali, è realistico pensare che sarà impossibile avere pronto il tutto nei tempi necessari.
Vero è che per la formulazione del Profilo di Funzionamento e del PEI, oltre ai professionisti delle ASL, possono intervenire anche professionisti dei Centri di Riabilitazione convenzionati o accreditati presso il Servizio Sanitario Nazionale, come è sempre avvenuto per la formulazione delle diagnosi funzionali, dei profili dinamici funzionali e dei precedenti PEI, e tuttavia, se questo personale volesse essere pagato, sorgerebbe un altro problema per le famiglie. Sarà quindi necessario rivitalizzare gli Accordi di Programma, ormai trascurati, tranne rare eccezioni solitamente nel Nord Italia, che consentano il coordinamento del numero delle figure professionali e la quantità delle risorse finanziarie che ciascun partecipante si impegna ad erogare per tutta la procedura.

In conclusione, si ritiene che anche l’Osservatorio Ministeriale sull’Inclusione Scolastica e forse prima ancora l’Osservatorio Nazionale sulla Condizione delle Persone con Disabilità, debbano riflettere seriamente per fornire al Governo proposte idonee a superare le difficoltà prospettate nel presente approfondimento e quelle che certamente saranno rilevate anche da altri, al fine di rendere pienamente funzionante queste nuove procedure necessarie a migliorare la qualità dell’inclusione scolastica. Tanto più che dovrà prestissimo divenire operativa la valutazione della qualità inclusiva realizzata nelle singole classi e nelle singole scuole, voluta dall’articolo 4 dello stesso Decreto 66/17 e attesa ormai da cinque anni. Tale valutazione consentirà finalmente un monitoraggio serio sul buon funzionamento dell’inclusione che sarà necessario saper offrire alle famiglie e anche per fornire all’estero una valida immagine internazionale del nostro sistema di istruzione inclusivo.